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來源：智南針網(wǎng)
作者：張婧 宋蓓蓓
原標題：【重磅獨家】特朗普政府對華３０１調(diào)查前景展望（多圖全景解析301調(diào)查）
2017年8月18日，美國正式宣布對中國發(fā)起301調(diào)查，此次301調(diào)查將聚焦在中國政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些戰(zhàn)略措施，比如“中國制造2025”關(guān)注的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及其他的類似產(chǎn)業(yè)措施。３０１條款既不神秘也不可怕，在充分重視的前提下，應從中方的角度考慮，準備相應的應對方案。
2017年8月14日，美國總統(tǒng)特朗普（Donald Trump）簽署總統(tǒng)備忘錄 (Presidential Memorandum)，要求美國貿(mào)易代表（USTR）羅伯特·萊特茲（Robert Lighthizer）決定是否就中國可能不合理或歧視性地損害美國知識產(chǎn)權(quán)、創(chuàng)新或技術(shù)發(fā)展的相關(guān)法律、政策、實踐展開調(diào)查。
同日，美國貿(mào)易代表羅伯特·萊特茲發(fā)表聲明，表示將進行全面調(diào)查，并根據(jù)需要采取措施以保護美國產(chǎn)業(yè)的利益。
8月18日，USTR正式宣布對中國發(fā)起301調(diào)查。
全景解析301調(diào)查
什么是301調(diào)查？
修訂后的《1974年貿(mào)易法》中第301條款規(guī)定，USTR在裁定他國有如下行為的情況下，必須采取強制性報復措施（retaliatory measures）：
（1）他國否定了美國根據(jù)貿(mào)易協(xié)定所應享有的權(quán)利；
（2）他國的法律、政策或做法違反了貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定或剝奪了美國貿(mào)易協(xié)定所應獲得的利益，或不符合貿(mào)易協(xié)定的規(guī)定；或
（3）他國的法律、政策或做法是“不正當?shù)摹?(unjustifiable)，并對美國商業(yè)造成負擔或限制。[1]
而USTR在裁定下述情況存在時可以自由裁量是否采取報復性措施：
（1）他國的法律、政策或做法是“不合理的”(unreasonable) 或“歧視性的”(discriminatory)，并對美國的商業(yè)造成負擔或限制；并且
（2）美國應當采取措施。[2]
301條款針對的是國家而不是企業(yè)行為，談判與制裁的對象也都是國家而非單獨的企業(yè)。設(shè)立之初，301條款往往被用來應對侵犯美國在雙邊或多邊貿(mào)易協(xié)定中權(quán)益的行為。通常而言，強制性制裁僅限于此類違反美國國際法權(quán)利的他國行為[3]。但是對于USTR可以自由裁量是否采取制裁行為的＂不合理的＂或“歧視性的”他國法律、政策或做法的法條，定義就要寬泛和自由得多，并不要求與貿(mào)易協(xié)定相關(guān)。
針對知識產(chǎn)權(quán)，301條款中明文規(guī)定＂不合理的＂或“歧視性的”國家行為中包括拒絕以公平、平等為原則（１）對知識產(chǎn)權(quán)實施有效保護或（２）為依賴知識產(chǎn)權(quán)保護的美國公民提供公平市場準入機會?！?br/>
普通301調(diào)查與特別301調(diào)查有何區(qū)別？
特別301條款是指經(jīng)修訂的《1974年貿(mào)易法》第182款，題目為＂確定拒絕為知識產(chǎn)權(quán)提供足夠保護和市場準入的國家。＂[4] 該條款規(guī)定，USTR要對普通301 中已規(guī)定的知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)的不公平他國行為保持特殊關(guān)注，須在《國家貿(mào)易評估報告》[5]提交后的30天內(nèi)確定在知識產(chǎn)權(quán)保護或知識產(chǎn)權(quán)市場準入方面存在問題的重點國家，如發(fā)現(xiàn)此類行為使用普通３０１條款程序及時救濟。
按照目前的做法，USTR每年發(fā)布年度《特別301報告》，總結(jié)美國前一年度在知識產(chǎn)權(quán)國際保護和市場準入方面所做的工作，以及該年度的重點國家 (“Priority Foreign Countries”，PFC)、 重點關(guān)注國家（“Priority Watch List”，PWL）和關(guān)注國家（“Watch List”，WL）名單。列為重點國家的，USTR正在名單公布30天之內(nèi)必須對其發(fā)起301調(diào)查。同時，USTR須在《聯(lián)邦公報》（Federal Register）上公布所確定的重點國家名單。
事實上，特別301調(diào)查內(nèi)容及基本流程與普通301調(diào)查一致，最主要的區(qū)別除了特別301調(diào)查聚焦在知識產(chǎn)權(quán)問題之外，還有一點在于調(diào)查發(fā)起方式。普通301調(diào)查可以由利害關(guān)系人提出申請而發(fā)起，或者由USTR自行決定發(fā)起調(diào)查，特別301調(diào)查的啟動則取決于是否在年度《特別301報告》中被列為重點國家（PFC）。對于年度《特別301報告》上所確定的重點國家（PFC），在名單公布30天之內(nèi)，USTR必須對其發(fā)起301調(diào)查。[6]此項要求不適用于重點關(guān)注國家（PWL）或關(guān)注國家（WL）。
重點國家（PFC）的確定有三個標準：
（1）他國拒絕為知識產(chǎn)權(quán)提供足夠保護或拒絕為依賴知識產(chǎn)權(quán)保護的美國公民提供公平進入其市場機會的法律、政策或做法是極為嚴重或極端惡劣的；且
（2）上述法律、政策或做法對于美國的相關(guān)產(chǎn)品具有極大的負面影響；且
（3）他國沒有與美國進行真誠協(xié)商，或雙邊或多邊協(xié)商沒有取得顯著進展，無法對美國的知識產(chǎn)權(quán)提供足夠而有效的保護。
在今年4月發(fā)布的2017年度《特別301報告》中，我國并沒有被列為重點國家（PFC），而是被列為重點觀察國家（PWL）。因此，此次特朗普政府實際上是通過簽署備忘錄的方式提醒USTR應當對我國啟動301調(diào)查，而后，USTR給予立案，是屬于USTR自行啟動的普通301調(diào)查。
由誰來展開調(diào)查？
盡管利害相關(guān)人和美國總統(tǒng)都有提議啟動301調(diào)查的權(quán)利，但是是否立案最終由美國貿(mào)易代表辦公室（Office of the US Trade Representative, USTR）決定，并主導開展相關(guān)調(diào)查，通常會組建一個部門間301調(diào)查委員會（Inter-agency Section 301 Committee）來執(zhí)行，委員會的成員可能還會包括外交部、商務(wù)部、國防部、財政部等。
USTR于1962-1963年間設(shè)立，1980年改為現(xiàn)名。該辦公室為總統(tǒng)辦公廳 (Executive Office of the President) 內(nèi)的行政機構(gòu)，但直接對總統(tǒng)和國會負責。
USTR的主要職能包括：
（1）制定美國國際貿(mào)易、商品和直接投資政策，主導與指導與其他國家就此類事務(wù)的談判，并負責美國政府在貿(mào)易政策事務(wù)方面的跨部門協(xié)調(diào)；
（2）代表美國進行貿(mào)易協(xié)定談判、管理美國的貿(mào)易優(yōu)惠項目（比如針對發(fā)展中國家的普遍優(yōu)惠制，GSP）；
（3）代表美國處理WTO和其他貿(mào)易協(xié)定（如北美自由貿(mào)易協(xié)議，NAFTA）下的國際訴訟 （即國際執(zhí)法職能，包括提起WTO訴訟或NAFTA仲裁）；
（4）依據(jù)美國《1974貿(mào)易法》提起301款調(diào)查，逐年發(fā)布《國家貿(mào)易評估報告》和年度《特別301報告》等。
USTR 的首腦為美國貿(mào)易代表（US Trade Representative, 縮寫同為USTR），為內(nèi)閣級別大使銜官員，是總統(tǒng)的首席貿(mào)易事務(wù)顧問、談判代表和發(fā)言人?，F(xiàn)任貿(mào)易代表是羅伯特·萊特茲（Robert Lighthizer），曾在上世紀八十年代里根政府中任職于美國貿(mào)易代表辦公室，當年在鋼鐵貿(mào)易談判中，便以強硬姿態(tài)見稱。萊特茲對WTO在爭端解決機制（Dispute Settlement Mechanism）持懷疑態(tài)度，而WTO爭端解決機制恰恰是近年來制約美國開展301調(diào)查（近年來美國301調(diào)查數(shù)量驟減）的最重要砝碼（詳見本文301調(diào)查與WTO機制部分），貿(mào)易代表萊特茲也讓此次301調(diào)查充滿了更多未知數(shù)。
USTR與兩個同級兄弟機構(gòu)之間的關(guān)系也比較微妙。
一個是美國國務(wù)院（相當于美國的外交部），對于這個強勢部門，USTR以往似乎較為無奈，比如美國現(xiàn)在唯一活躍的301調(diào)查（Active Section 301）是與歐盟的含激素肉類的爭端，USTR似乎想要強硬一些，但外交部“美歐關(guān)系怎能由幾塊牛肉決定”的表態(tài)彌漫著擠兌的味道。因此，中美外交關(guān)系的形勢也將深刻影響USTR此次針對中國的301調(diào)查走向。同時，新任萊特茲是公認的鷹派人物（不易服從他人意見），可以預期USTR在其領(lǐng)導下會爭取改善傳統(tǒng)上的弱勢地位，貿(mào)易利益和外交政策利益的沖突可能會因此較往界政府更加激烈。
另一個是美國商務(wù)部，二者均有貿(mào)易管理手段。兩個部門原本分工明確，各司其職。然而新商務(wù)部長威爾伯·羅斯（Wilbur Ross）在參與美國貿(mào)易政策事務(wù)及執(zhí)法方面特別活躍。 今年美國商務(wù)部已經(jīng)針對鋼鐵和鋁發(fā)起了國家安全(national security) 相關(guān)的232條款調(diào)查。 羅斯還于本年7月31日在華爾街日報(Wall Street Journal)上發(fā)表署名文章， 批評中國和歐盟的貿(mào)易政策和實踐。作為美國貿(mào)易事務(wù)的主管機構(gòu)之一，USTR很有可能急于通過此次針對中國的301調(diào)查爭奪其在貿(mào)易事務(wù)上的話語權(quán)，這從萊特茲聲明肯定的語氣中也可窺一斑。
在301調(diào)查中，美國總統(tǒng)得到的法律授權(quán)也十分寬泛，總統(tǒng)可以使用任何適當而可行的(appropriate and feasible) 的方式來解決外國不公平貿(mào)易行為，同時又對是否采用報復性措施擁有幾乎不受制約的終裁權(quán)，因為USTR在制裁方面必須要服從總統(tǒng)的指示 (direction)。[7] 這些特權(quán)使得美國總統(tǒng)在兩國談判中主動性更高。
調(diào)查可能帶來的后果
301條款調(diào)查的特點是快速、靈活（行政機構(gòu)擁有廣泛的自由裁量權(quán)）和高效。如果USTR認定被調(diào)查國家違反了301條款的規(guī)定，USTR授權(quán)可使用的報復性措施可以簡要歸納為：
（1）中止、撤回或不適用與有被調(diào)查國家訂立貿(mào)易協(xié)定中的優(yōu)惠措施；
（2）對來自被調(diào)查國家的進口貨物提高關(guān)稅或采取其它進口限制，或?qū)υ搰姆?wù)征稅或進行限制；
（3）如果受調(diào)查的法律、政策和做法不符合19 U.S.C. 2462, 2702及3202條的免稅待遇，撤回、限制或中止這類待遇；
（4）有被調(diào)查國家簽署具有約束力的協(xié)定，由該國政府承諾取消有關(guān)的法律、政策和做法，消除這類法律、政策或做法對美國商業(yè)造成的負擔與限制，或?qū)γ绹馁Q(mào)易利益提供合理的補償；
（5）限制或拒絕給予“服務(wù)市場準入授權(quán)”。[8]
以上條款僅對USTR有約束力。除此之外，如前所述，美國總統(tǒng)如果決定干預，可以采用任何適當而可行的(appropriate and feasible) 的方式來解決301爭端，并不限于以上方面。
實踐中，上述第（1）和（2）種措施對被調(diào)查國威脅性最大。值得關(guān)注的是，301調(diào)查中所采用的報復性措施無須針對被調(diào)查國，且也不一定要與引起爭議的產(chǎn)品或產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域相關(guān)。例如，在特定情況下，盡管調(diào)查針對的是某一國家，其報復性措施卻可以對全世界的產(chǎn)品加稅；再如，盡管調(diào)查針對的是某一產(chǎn)業(yè)或與其密切相關(guān)，最終美國也完全可以選擇該國的其他未涉案產(chǎn)業(yè)來采取報復性措施。舉例說明，如果此次的調(diào)查主要涉及知識產(chǎn)權(quán)密集的高新技術(shù)行業(yè)， 但是如果雙方未能達成和解且美國決定采取報復性措施，其甚至可以選擇對基本不涉案的非高技術(shù)產(chǎn)業(yè)（如紡織品等）加稅。
301調(diào)查與WTO機制
301調(diào)查這種美國一家同時做“原告、法官兼陪審員” 還負責監(jiān)督執(zhí)法的單邊性制度隨著1995年世界貿(mào)易組織（WTO）及其爭端解決組織(Dispute Settlement Body, DSB)的成立而面臨著不小的挑戰(zhàn)。
1998年11月，美國的301調(diào)查被歐盟提起WTO訴訟（DS-152），認為其違反WTO通過DSB解決貿(mào)易爭端的強制性規(guī)則。2000年，WTO專家組報告發(fā)布，幾乎判定美國301條款調(diào)查與ＷＴＯ規(guī)則不相符。美國在WTO成立后已修改了301相關(guān)法律，但是某些措辭可以有多種解釋。在DS-152的審理過程中，美國多次公開保證301調(diào)查如涉及WTO管轄事務(wù)會通過WTO多邊機制來解決爭議，并承諾不在無WTO授權(quán)下采取單邊報復措施。WTO專家組認定美國301相關(guān)法律僅在此前提下與WTO規(guī)則相吻合，否則構(gòu)成WTO違規(guī)。 雖然301相關(guān)法律沒有被裁定WTO違規(guī)，這份WTO專家組報告對301調(diào)查影響很大，導致其后新增301調(diào)查驟然下降，并且鞏固了301調(diào)查結(jié)果由采取或威脅使用單邊報復措施逐漸轉(zhuǎn)為提起WTO訴訟的趨勢。實踐中，2005年之后美國產(chǎn)業(yè)考慮遞交301條款調(diào)查申請書都是將其視為正式向美國政府申請啟動WTO訴訟。
調(diào)查程序
在程序方面，如果案件涉及貿(mào)易協(xié)定，包括GATT 1994和《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，or TRIPS) ，即WTO協(xié)議(WTO agreements), 無論是普通301調(diào)查還是特別301調(diào)查，USTR都需在相關(guān)貿(mào)易協(xié)定下提起的爭端解決程序結(jié)束后的30天內(nèi)，或發(fā)起調(diào)查后的18個月內(nèi)（以較早日期為準）做出決定。如果調(diào)查不涉及貿(mào)易協(xié)定，普通301調(diào)查需在發(fā)起調(diào)查后的12個月內(nèi)、特別301調(diào)查需在發(fā)起調(diào)查后的6個月（特殊情況下還可延長至9個月）內(nèi)作出決定。[9]在301條款調(diào)查風行的上世紀80年代末至90年代初，一些案件都在12個月之內(nèi)即和解解決。[10]
此外，301相關(guān)條款還規(guī)定，在301條款調(diào)查發(fā)起的當天，USTR應代表美國要求與被調(diào)查國就案件相關(guān)事宜展開磋商，但是USTR可以選擇延遲90天再向他國提出磋商的要求。[11]
這些年，美國301調(diào)查的那些國那些事兒
美日密集的301爭端
2000年以前，301調(diào)查在實現(xiàn)美國的貿(mào)易政策目標方面非常高效。其中，日本的例子最為明顯，受其影響也最為廣泛。據(jù)金融四十人（CF40 VOICE）統(tǒng)計，截至1989年，USTR總計向日本發(fā)起了24件301調(diào)查，幾乎每一次調(diào)查均使得日本政府做出相應讓步（詳細情況見下表）。
美國采取過的制裁措施
事實上，往往301調(diào)查一開始，美國與被調(diào)查國的政府就會開始談判，有了代價高昂的報復性措施作為籌碼，美國在談判中態(tài)度通常比較強硬，往往會迫使貿(mào)易伙伴做出重大讓步。因此，301調(diào)查最終通過和解方式解決糾紛的比例非常高。截至1998年6月，美國總計提起118件301條款調(diào)查，僅11件導致了報復性措施的實施 (見下表)[12]：
此后，美國曾在2001年認定烏克蘭為違反知識產(chǎn)權(quán)重點國家開啟301調(diào)查，并于2001至2006年取消了該國享受普遍制（GSP）免關(guān)稅政策的資格。2009年，美國針對加拿大違反2006年美加軟木木材協(xié)定而采取加稅措施，但是案件爭議不大因為已得到NAFTA仲裁結(jié)果的認可 （即非美國單邊行為）。
中國被提起的301調(diào)查
中國90年代初即因知識產(chǎn)權(quán)保護問題多次在301制度下與美國進行艱苦的談判。 雖然美國在此過程中曾發(fā)布制裁措施清單，兩國最終就相關(guān)問題達成協(xié)議。
2010年9月，美國鋼鐵工人協(xié)會 (United Steelworkers Union) 向USTR提交了一份針對中國綠色能源政策的301條款調(diào)查申請。同年10月，USTR宣布立案，但明確表示會在和申請人完善申請書準備充分之后通過WTO程序解決爭端。[13]同年12月，美國如約通過WTO向中國就相關(guān)問題提出了磋商請求，2011年6月，中國同時停止了受到美國WTO挑戰(zhàn)的風能設(shè)備補貼項目，[14]該案件由此結(jié)束。
美國總統(tǒng)提議發(fā)起的301調(diào)查
歷史上，由美國總統(tǒng)提議發(fā)起301調(diào)查的情況不多見，除了此次特朗普總統(tǒng)之外，僅有1985年由當時的里根總統(tǒng)指示USTR就韓國保險業(yè)市場準入問題展開301調(diào)查，提起調(diào)查后不到一年雙方就簽署協(xié)議和解了，韓國做出了重大讓步，同意開放了其保險市場。
近年特別301報告
我國曾分別在1991年、1994年和1996年被列為重點國家（PFC），這幾次調(diào)查均以和解結(jié)束。近十余年來，我國每年均在美國《特別301報告》的重點觀察國家名單（PWL）中出現(xiàn)，僅有烏克蘭在2013年被列入重點國家（PFC），此外加拿大、芬蘭、瑞士、西班牙等歐美國家也成為重點觀察國家和觀察國家名單中的?？?。
這一次，將何去何從？
此次３０１調(diào)查的范圍和重點
目前十分值得關(guān)注的問題是如果此次３０１調(diào)查正式立案，中國哪些知識產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策可能會在調(diào)查范圍之內(nèi)？
2017年美國《特別301報告》中曾列述了中國在知識產(chǎn)權(quán)方面的“罪狀”，包括：（1）竊取商業(yè)秘密；（2）在線盜版和假冒；（3）向全球出口大量假冒商品；（4）強迫美國企業(yè)向中國企業(yè)轉(zhuǎn)讓知識產(chǎn)權(quán)以獲得市場準入；（5）強迫外國人許可知識產(chǎn)權(quán)；（6）要求美國企業(yè)的研究活動本地化；（7）阻礙知識產(chǎn)權(quán)實施；（8）阻礙醫(yī)藥創(chuàng)新。
8月18日，USTR發(fā)布的立案說明（Initiation of Section 301 Investigation）中明確指出，此次301調(diào)查將聚焦在中國政府推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一些戰(zhàn)略措施，比如“中國制造2025”關(guān)注的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)以及其他的類似產(chǎn)業(yè)措施。調(diào)查將重點針對以下四個方面：
（1）據(jù)報告中國政府使用了許多政策工具，包括不透明、隨意的行政審批程序、對合資企業(yè)的要求、對外國投資占比的限制（比如某些行業(yè)的外資比例不得超過50%）、政府采購，以及其他手段來控制或干預美國企業(yè)在中國的運作，目的是要求或施壓將技術(shù)和知識產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給中國企業(yè)。除此之外，很多美國企業(yè)反饋，面臨一些模糊的、非明文規(guī)定的規(guī)則，以及一些與國家法規(guī)不符的地方規(guī)則。這些國家層級和地方規(guī)則被中國政府官員以有選擇性的且不透明的方式適用以對技術(shù)轉(zhuǎn)移進行施壓。
（2）據(jù)報告中國政府的法律、政策和實踐剝奪了美國企業(yè)與中國企業(yè)在許可和其他技術(shù)相關(guān)的談判中以市場為基礎(chǔ)進行談判的能力，逐漸削弱美國企業(yè)在中國對其自身技術(shù)的控制力。例如但不限于，技術(shù)進出口管理條例對“免責”和進口技術(shù)改進成果的所有權(quán)做出了強制性規(guī)定（“免責”可能針對的是該條例第24條的如下規(guī)定，“技術(shù)進口合同的受讓人按照合同約定使用讓與人提供的技術(shù)，侵害他人合法權(quán)益的，由讓與人承擔責任?！?進口技術(shù)改進成果所有權(quán)的問題可能是指條例第27條的規(guī)定： “技術(shù)進口合同有效期內(nèi)，改進技術(shù)的成果屬于改進方”）。此項調(diào)查內(nèi)容針對的是中國法律法規(guī)的某些規(guī)定可能過度限制了合同雙方的契約自由權(quán)。
（3）據(jù)報告中國政府直接和/或不正當?shù)赝苿釉谥袊髽I(yè)“系統(tǒng)性” （systematic） （即有計劃、大規(guī)模）并購美國企業(yè)和資產(chǎn)，以獲得前沿的技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)以及在中國政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中認定的重要產(chǎn)業(yè)內(nèi)實現(xiàn)相對大范圍的技術(shù)轉(zhuǎn)移。此項調(diào)查內(nèi)容可能針對中國鼓勵半導體產(chǎn)業(yè)及其他類似產(chǎn)業(yè)政策。
（4）調(diào)查中國政府是否開展或支持未經(jīng)授權(quán)闖入美國商務(wù)計算機網(wǎng)絡(luò)，或通過網(wǎng)絡(luò)竊取知識產(chǎn)權(quán)、商業(yè)秘密或機密商務(wù)信息，這些行為是否損害了美國企業(yè)的利益，而對中國的企業(yè)或商務(wù)機構(gòu)提供了競爭優(yōu)勢。
從目前來看，立案說明中有些調(diào)查內(nèi)容指向性已經(jīng)非常明顯，比如明確提到中國制造2025等宏觀政策所關(guān)注的高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，具體的法律法規(guī)如技術(shù)進出口管制條例等，這些一定是未來調(diào)查中的重點內(nèi)容。除此之外，也還有一些內(nèi)容相對較為模糊，指向性尚不明確，只是大致上提及有可能有這樣的問題，但是到底體現(xiàn)在何處，尚沒有明確的支持。這很可能從側(cè)面說明了有指向性的調(diào)查內(nèi)容已經(jīng)得到了美國企業(yè)的廣泛支持， 而比較模糊的內(nèi)容則美國產(chǎn)業(yè)間或產(chǎn)業(yè)內(nèi)的不同企業(yè)很可能還沒有達成共識。 USTR在立案說明中也明確要求各方提供與上述四項內(nèi)容相關(guān)的素材和信息，還可在總統(tǒng)備忘錄提及范圍內(nèi)就其他問題發(fā)表意見。 雖然立案說明沒有涉及對中國的具體要求，隨著調(diào)查和談判的持續(xù)推進，包括各方意見的公開，美國政府的主要訴求在此過程中會逐漸清晰。
值得關(guān)注的是，知識產(chǎn)權(quán)保護和對等性市場開放歷來是３０１調(diào)查的重點。年度《特別301報告》即體現(xiàn)了301制度對知識產(chǎn)權(quán)的特別重視。對等性市場開放(reciprocal market access)也是以往３０１調(diào)查的熱點話題。1988年美國修訂301條款，加入如下規(guī)定，“在決定他國的法律、政策和做法是否不合理中，美國給予外國人及公司的對等待遇應當?shù)玫竭m度的考慮”。[15]對等性市場開放在３０１條款的鼎盛時期是熱點話題。以針對日本半導體產(chǎn)業(yè)的調(diào)查為例，美國半導體產(chǎn)業(yè)協(xié)會１９８５年６月提交３０１調(diào)查申請的時候并沒有日本封閉市場的直接證據(jù)。實際上日本自１９７５年起已很少有政府設(shè)立的市場準入障礙了，美國半導體企業(yè)難以在日本拓展市場主要是因為當時主要的日本半導體潛在客戶都有自產(chǎn)的能力。在那場復雜的政治博弈中，許多美國產(chǎn)業(yè)都表達了如下意見：美國企業(yè)大體要在私有化、公開的后AT&T（即反壟斷）的市場環(huán)境下競爭，然而他們的外國競爭對手在自己的國內(nèi)市場經(jīng)常有壟斷地位或享受保護政策。最終，該案在只有間接證據(jù)(circumstantial evidence)（例如低市場份額）的情況下美國仍然采取了報復性制裁措施。
此次３０１調(diào)查能夠正式立案，這種用廣義的結(jié)構(gòu)性不公正主張來彌補具體事件上的證據(jù)不足的做法額外值得我們關(guān)注與警惕。
接下來調(diào)查的走向
隨著USTR正式?jīng)Q定立案，關(guān)于301調(diào)查未來的程序走向也逐漸清晰，
（1）USTR在立案后馬上要求與中國政府磋商，沒有利用法律允許的90天延期期間進行初步調(diào)查，并且援引不涉及貿(mào)易協(xié)定才適用的程序性條款19 U.S.C. 2414(a)(2)(B), 基本明確將不啟動WTO訴訟，并保證12月結(jié)案，態(tài)度非常強勢。。
（2）2017年9月28日前，由各方提交書面意見，如果希望在聽證中發(fā)言還需要提交正式申請和觀點概要。
（3）2017年10月10日，301調(diào)查聯(lián)合委員會將正式舉行公開聽證。
（4）2017年10月20日前，提交聽證后反駁意見。
結(jié)果展望
事實上，在８月１２日，即總統(tǒng)備忘錄簽署的前兩天，美國高級官員就對華３０１條款調(diào)查的相關(guān)事務(wù)和媒體召開了吹風會。除去已經(jīng)被印證的內(nèi)容，吹風會還發(fā)布了以下消息：
(1) 該調(diào)查將為美國可能采用的嚴苛報復性政策,（比如對中國進口品加征關(guān)稅或取消在美中資企業(yè)的執(zhí)照）鋪設(shè)道路；
(2) 此次３０１調(diào)查可能會導致中美間新的WTO訴訟，或是特朗普政府的單邊報復措施?！?br/>
吹風會的消息一出，美國許多質(zhì)疑、批評的聲音即風聲四起。比如參議院少數(shù)黨領(lǐng)袖，民主黨參議員查克·斯塔姆（Chuck Schumer）立刻公開表態(tài)特朗普政府在中美貿(mào)易關(guān)系上“雷聲大、雨點小”。盡管黨派間的批評有很多因素，但事實上，從吹風會中發(fā)布的信息來看，確實還找不到特別明確和堅定的方向及措施。究竟是通過WTO多邊機制解決爭議，還是直接采取單方面制裁措施，究竟是采取何種制裁手段，都還是比較模糊的表態(tài)。
從實踐的角度看，美國更像是希望啟用某些非常規(guī)措施來表現(xiàn)自己的強硬態(tài)度， 但實際立足于解決和中國政府的某些分歧又不想危及在華利益，特朗普政府的確給自己留了很多的可選項。換句話說，USTR可能傾向于使用301條款進行單邊調(diào)查，但基本使用協(xié)議的方式解決爭議或輔以某些影響較小的制裁措施。這種做法對中美貿(mào)易、戰(zhàn)略關(guān)系的影響相對較小，但有可能對WTO體制的聲譽和作用造成較大沖擊。這個預測的前半部已被印證，但是美國是否會真正使用單邊報復性措施及什么樣的報復性措施還都是未知數(shù)。
從歷史的發(fā)展來開，３０１調(diào)查并不意味著一定會引發(fā)激烈的貿(mào)易戰(zhàn)。以美歐間持續(xù)了幾十年至今仍在糾紛中的激素肉類相關(guān)調(diào)查為例，在持續(xù)的發(fā)展中，雙方都采取了一定的報復性制裁措施，但并不意味著美歐之間的貿(mào)易關(guān)系就劍拔弩張。因此，在后續(xù)過程中，如果能夠準確獲知美國產(chǎn)業(yè)界的訴求，了解301調(diào)查所針對的具體政策措施，或合理解釋、消除誤解，或適當修改、達成共識，雙方存在通過簽署知識產(chǎn)權(quán)方面和解備忘錄等方式解決問題的可能性。
這其中，也存在一些不確定要素，很可能會影響事件的走向：
一是朝核問題，美國是否重啟單邊報復性措施很可能會服從其外交政策的需要，一旦因為朝核問題美國可能需要中國幫助的話，此次301調(diào)查很可能快速結(jié)束，比如由總統(tǒng)或USTR宣布中國雖有301違規(guī)行為但采取報復性措施不適當 (2013年針對烏克蘭的知識產(chǎn)權(quán)調(diào)查即以此結(jié)案，USTR公布調(diào)查結(jié)果但裁定由于烏克蘭的政治情況報復性措施不適當)。
二是WTO的制約作用，目前來看，特朗普政府要員中對WTO的爭端解決機制持懷疑態(tài)度者較多，貿(mào)易代表萊特茲上任后首次會見WTO總干事羅伯托·阿維多（Roberto Azevêdo）時即強調(diào)，雖然他對WTO批評諸多，但是比他強硬希望馬上退出WTO的特朗普政府高級官員大有人在，這樣強硬的態(tài)度下想留住美國，WTO是否必須在某些重要問題上讓步。WTO的因素對美國是否會采取單邊報復性措施的影響沒有第一點那么大。 此點已從USTR決定不啟動WTO訴訟得到印證。
三是輿論的作用，美國各界類似查克·斯塔姆“雷聲大、雨點小”這樣的評論并不少見，缺乏國內(nèi)立法成就又個性極強的特朗普總統(tǒng)會不會在中美貿(mào)易關(guān)系問題上“一鳴驚人”是個不小的變數(shù)。
應對建議
３０１條款既不神秘也不可怕，在充分重視的前提下，從中方的角度考慮，當前階段對可能發(fā)起的對華知識產(chǎn)權(quán)301調(diào)查的應對方案可以考慮以下幾個方面：
（１）梳理并宣傳近年來中國知識產(chǎn)權(quán)保護方面的努力和成就。這方面的信息將有利于消除偏見，平衡極端的反華論調(diào)。
（２）與各利益相關(guān)方緊密合作，了解美國產(chǎn)業(yè)最關(guān)注的中國知識產(chǎn)權(quán)政策問題，爭取消除誤解，解決一些實際的問題。從策略上講，主動爭取在相關(guān)“法律、政策或做法”界定方面的話語權(quán)?！?br/>
（３）爭取美國產(chǎn)業(yè)的支持。近年來中國在知識產(chǎn)權(quán)保護方面做出許多努力和成就斐然，美國許多產(chǎn)業(yè)也是受益人。
（4）爭取WTO成員的輿論支持。
注釋：
[1]：19 U.S.C. § 2411(a)(1).
[2]：Id. at 2411(b).
[3]：Id. at 2411(d) (4).
[4]：19 U.S.C. § 2242.
[5]：依據(jù)相關(guān)法條的規(guī)定，USTR在每年的3月31日之前應當向總統(tǒng)和國會兩院相關(guān)委員會提交《關(guān)于外國貿(mào)易障礙的國家貿(mào)易評估報告》（National Trade Estimate on Foreign Trade Barriers），即《國家貿(mào)易評估報告》。
[6]：19 U.S.C. §2412(b)(2).
[7]：19 U.S.C. § 2411(a) & (b).
[8]：19 U.S.C. § 2411(c)(1) & (2).
[9]：19 U.S.C. §2415.
[10]：例如針對日本巨型計算機 (Japan Supercomputers 301-75)的調(diào)查，從1989年 6月16日立案到1990年3月23日USTR宣布雙方基本達成諒解協(xié)議歷時不滿12個月。
[11]：19 U.S.C. § 2413.
[12]：http://www.meti.go.jp/english/report/data/gCT9914e.html。
[13]：https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2010/october/united-states-launches-section-301-investigation-c.
[14]：https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2011/june/china-ends-wind-power-equipment-subsidies-challenged.
[15]：19 U.S.C. § 2411(d)(3)(D);
來源：智南針網(wǎng)
作者：張婧 宋蓓蓓
編輯：IPRdaily 趙珍 / 校對：IPRdaily 縱橫君
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